引言

回望2013至2021年这十年，中国在虚拟货币监管领域走出了一条独特的治理路径。监管层始终将维护金融安全作为核心目标，采取了从限制到全面禁止的递进式策略。从最初否定比特币的货币属性，到最终将所有虚拟货币相关业务界定为非法金融活动，这条政策线始终围绕着一个核心：切断虚拟货币与法币体系的流通渠道，守住系统性风险的底线。有意思的是，在这一过程中，内地与香港逐渐形成了鲜明对比——前者坚持“币链分离”，聚焦区块链技术的合规应用；后者则试水“crypto-native”模式，探索加密金融的创新空间。本文将沿着政策演进的时间轴，拆解监管逻辑背后的深层考量，看看这些年的调控如何塑造了市场格局，又为行业留下了哪些启示。

一、2013年“289通知”：给比特币贴上“虚拟商品”标签

（一）比特币热下的监管初尝试

2013年的比特币像一场突如其来的狂欢，全球价格一年内暴涨数十倍，国内市场也迅速升温。金融机构和个人蜂拥入场，洗钱、投机等风险随之浮现。当年12月，中国人民银行等五部委联合出手，发布《关于防范比特币风险的通知》，首次给比特币定了性——“特定虚拟商品”。这个定位很微妙：既不承认它是货币（避免冲击人民币地位），又没完全否定其价值（认可财产属性）。说白了，就是想把它框在商品范畴里，不让它染指金融功能。

（二）政策留白与技术伏笔

这次政策最直接的影响，是给金融机构划了红线——禁止银行、支付机构参与比特币业务。但对个人持有和交易，监管留了个口子，只强调“风险自担”。这种“有限禁止”的思路，其实已经埋下了“币链分离”的种子：虽然卡了虚拟货币的脖子，但对区块链技术本身，监管层从一开始就没关上大门。后来供应链金融、政务存证等领域的区块链应用，最早的政策土壤就是这时埋下的。

二、2017年“九四公告”：ICO泡沫破灭与行业大迁徙

（一）ICO狂潮逼出监管重拳

2017年，ICO（代币发行融资）成了新风口。随便一个白皮书就能圈钱，不少项目打着“区块链创新”的幌子搞非法集资，甚至传销诈骗。当年9月，七部委紧急叫停，发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，直接给ICO定性为“非法公开融资”。和2013年比，这次监管范围从单一币种扩展到了融资行为，思路也从“属性界定”转向了“行为禁止”——不管你是什么“币”，只要搞融资，就一律不准。

（二）交易所出海与司法转向

政策落地后，国内代币交易所一夜之间集体“出海”，搬到了新加坡、马耳他等地，却仍偷偷给境内用户提供服务，形成了“境内禁止、境外服务”的灰色地带。司法层面也开始转向，法院在处理虚拟货币交易纠纷时，不再承认合同效力，常以“违背公序良俗”为由判交易无效，投资者亏了钱也很难通过法律追回。这波整顿虽然清退了乱象，但也倒逼行业转型——不少团队放弃发币，转头做联盟链，把技术用到了政务、医疗等合规领域。

三、2021年“924通知”：全链条封堵下的监管闭环

（一）从“限制”到“全面禁止”的跨越

2021年，虚拟货币价格再次疯涨，DeFi、NFT等新玩法层出不穷，风险也从交易蔓延到了挖矿、衍生品等全链条。当年9月，十部委联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，直接把虚拟货币相关业务（兑换、交易、中介、挖矿等）全部列为“非法金融活动”。更狠的是，境外交易所给境内用户提供服务也被纳入打击范围。这次监管实现了三个突破：民事上彻底否定交易行为，行政与刑事监管无缝衔接，跨境管辖权实质性扩张，等于给虚拟货币在国内的生存空间画上了句号。

（二）多维打击下的市场变局

从实际效果看，境内加密货币交易规模确实大幅萎缩，但“道高一尺魔高一丈”——场外交易（OTC）转入地下，去中心化金融（DeFi）因为匿名性强，监管难度更大。民事案件里，法院清一色援引《民法典》第157条，拒绝为非法交易兜底；刑事案件中，警方通过链上追踪破获了不少跨境洗钱案。不过这也暴露了传统监管工具的短板：面对分布式技术，单纯“堵”的效果越来越有限。

四、监管逻辑深解：安全与创新的平衡术

（一）金融主权与技术自主的双轨并行

中国虚拟货币监管的底层逻辑，其实是在“守安全”和“促创新”之间找平衡。禁止虚拟货币流通，是为了保住人民币的主权货币地位，防止资本无序流动冲击金融体系；但对区块链技术，监管一直很积极，这才有了后来的数字人民币研发、区块链服务网络（BSN）等成果。这种“扬弃”思路，本质上是想把技术和投机切割开，让区块链真正服务实体经济。

（二）内地与香港：“安全优先”VS“创新优先”

同一个国家，两种监管画风。内地对虚拟货币严防死守，香港却在2023年推出虚拟资产服务提供者（VASP）牌照，立志打造亚洲加密金融中心。这种差异，其实是路径选择的不同：内地侧重“安全优先”，怕出系统性风险；香港则仗着国际金融中心的地位，想通过监管沙盒试试水。对全球行业来说，这种“一国两制”的格局既是挑战（合规成本更高），也可能是机遇（企业可以根据业务选择不同市场）。

（三）未来博弈：技术迭代倒逼监管升级

现在的虚拟货币玩法越来越复杂：算法稳定币、NFT金融化、隐私公链……传统监管手段越来越跟不上。未来，中国可能会在这几方面发力：完善跨境数据监管，不让资金借道出海；加强国际执法协作，毕竟加密货币是全球性的；还有就是用“监管科技”（RegTech）来监测链上数据。对行业玩家来说，与其赌政策放松，不如早点转向合规赛道——比如联盟链技术、数字资产托管，这些才是监管鼓励的方向。

总结

从2013到2021年，中国虚拟货币监管走过了从“属性之争”到“全面禁止”的十年。这条政策线看似严厉，核心却是在金融开放和风险防控之间筑一道防火墙。短期看，市场确实经历了阵痛，但长期下来，清晰的政策边界反而给区块链技术的合规发展扫清了障碍。对全球加密行业来说，中国的实践至少说明两件事：技术创新绕不开监管，而全球协同治理的缺失，仍是最大的未解难题。未来，随着数字经济竞争加剧，如何在防风险和促创新之间找到那个“甜蜜点”，考验着所有人的智慧。